Получение помощи как отрасль экономики

05-04-2017

Привлечение международной помощи давно превратилось в отдельную отрасль украинской экономики с оборотом в сотни миллионов долларов. Однако понимание обществом процессов и прозрачность этой сферы крайне недостаточны.

 

Более €538 млн международной технической помощи Украина привлекла только в 2016 году. Такой цифрой оперирует Минэкономики (МЭРТ). Для сравнения: общий объем прямых иностранных инвестиций в экономику Украины в прошлом году составил около €4 млрд.

 

Казалось бы, цифра полмиллиарда «не гривен» магическим образом привлекает внимание к сфере, но это не совсем так. В Украине популярны несколько мифов о «ненасытных грантоедах», которые выступают за иностранные интересы на украинской почве, или же о «самоотверженных гражданских активистах», которые на иностранные деньги единственные становятся на острие борьбы с клептократией. Каждый готов выбрать себе миф согласно собственного мировоззрения. Зато информации и знаний о том, как, почему и зачем поступает международная помощь, немного.

 

Простой пример — уже упомянутая цифра € 538 млн. На самом деле она, как минимум, неполная. Точную сумму не знает никто. Минэкономики в своей статистике учитывает только те проекты, которые зарегистрировали в ведомстве. По оценке главы Департамента координации международных программ МЭРТ Елены Трегуб, доля неучтенных проектов достигает 40%.

 

Другой вопрос: а что вообще считать международной помощью? Сегодня в Украине действует не менее пяти постановлений Кабмина, которые это регулируют. Каждый из документов касается отдельного вида помощи. Кроме постановления о международной технической помощи (МТП), есть постановления о бюджетной поддержке, о проектах международных финансовых организаций (МФО), о Twinning и TAIEX. Все названное — отдельные виды международной помощи. Однако общего документа, который формировал бы правила игры для всех участников процесса, до сих пор нет.

 

Еще один вопрос — учет даже зарегистрированных проектов. Недавно Минэкономики запустило сайт openaid.gov.ua, на котором можно ознакомиться с общей информацией о проектах, действующих в Украине. Цифры на ресурсе могут меняться чуть ли не ежедневно и различаться на десятки миллионов долларов. Это объясняется тем, что одни проекты в определенный день завершаются, а другие только на стадии обсуждения.

 

«Эти цифры (на сайте. — Ред.) являются приблизительными, ведь деньги выделены только на бумаге. Мы можем сказать, условно, что „подписано новых контрактов на сумму 200 млн“. Это означает, что некоторые контракты будут длиться три года, другие пять, а некоторые могут быть аннулированы или приостановлены. Здесь нельзя говорить, что мы взяли столько-то средств, и они пришли», — отмечает Елена Трегуб. По ее словам, в перспективе рассматривается введение изощренных систем, которые способны отслеживать реализацию проектов в режиме реального времени. Тогда можно будет считать, сколько конкретно денег международных доноров вращается в Украине в определенный момент. Однако говорить, когда именно это произойдет, рано.

 

Взаимное недоверие

 

По состоянию на январь 2017 года, по информации МЭРТ, общая сумма действующих проектов международной технической помощи Украине, привлеченной за все время ведения статистики, составляет почти €4,3 млрд. Из них €1,87 млрд — помощь, которую оказывают правительства стран, остальные — проекты международных организаций, таких как ООН, ОБСЕ, ЕБРР или НАТО. Кроме того, есть еще кредитные проекты международных финансовых организаций.

 

Сейчас законодательство не требует регистрировать все проекты международной помощи, однако такая регистрация предоставляет определенные преимущества, главное из них — освобождение от налогообложения. Причина, по которой не все спешат регистрировать проекты из Минэкономики, — взаимное недоверие между финансовыми донорами и государственными органами Украины. Та же причина и законодательной неурегулированности этого поля.

 

Кроме технической процедуры освобождения от налогов и сборов есть еще вопросы координации при реализации проектов. Финансовые доноры, которые официально регистрируют проекты, вынуждены также сотрудничать с соответствующими государственными органами и корректировать планы в соответствии с их замечаниями. По словам собеседников Тижня с опытом работы в нескольких международных организациях в Украине, часто это приводит к навязыванию партнеров по проекту.

 

«Был даже прецедент, когда украинские компании приходили к международному донору и просили отложить выделение средств. Объясняли, что их просто распылят. В результате они неофициально договорились вводить проект постепенно. То, что за три года хотели сделать, продолжается уже пять. Но лучше так. Мы не можем совсем отказаться от сотрудничества с государственными органами, однако стараемся взвешенно подходить к выбору партнеров».

 

Со стороны государства отвечают, что проекты часто дублируют друг друга. «Например, нам приносят проект, который хотят освободить от налогов, а еще хотят получить визы для своих специалистов. Однако мы видим, что проект абсолютно не скоординирован с теми, кто разрабатывает политику в определенном секторе, и они делают нечто такое, что уже делают другие или что мы сами уже выполнили. Поэтому говорим, что им следует изменить проект, и тогда его зарегистрируем», — рассказывает Елена Трегуб.

 

Проблема эффективности

 

Вопрос эффективности международной финансовой помощи не уникален для Украины. Дискуссия об этом идет во всем мире. История становления современной системы международной помощи достигает времен окончания Второй мировой войны, а нынешние черты она приобрела в 1960-1970-е годы. Например, Агентство США по международному развитию (USAID) создал президент Джон Кеннеди в 1961-м. Всемирный банк заработал еще раньше, в 1945-м, Европейский инвестиционный банк — в 1958-м. Фактически с тех пор в этой области не произошло ни одной глубинной реформы, хотя такие попытки и были. В 2005 году в Париже приняли Декларацию по повышению эффективности внешней помощи. Сегодня это один из основных документов, регулирующих отрасль в мире. В нем заложен ряд индикаторов и программных целей, которых должны придерживаться доноры. Однако в каждой стране международная помощь имеет свои характерные черты. Они зависят от уровня развития местных институтов со стороны как гражданского общества, так и государства.

 

Едва ли не главной проблемой Украины, по мнению собеседников Тижня, является отсутствие государственной стратегии использования международной помощи. Например, в уже упомянутой Парижской декларации указано, что международные доноры не имеют права осуществлять проекты, которые противоречат местным стратегиям.

 

В 2015 году президент издал Указ о Стратегии устойчивого развития «Украина-2020», которая предусматривает проведение 62 реформ и программ в различных направлениях развития государства. Такая стратегия должна была стать соответствующим индикатором и для международных доноров, однако этого не произошло.

 

«У нас проектного менеджмента как такового нет. Мы хотим денег, но не знаем, на что именно. Нам Европа или США говорят: сделайте перечень в соответствии с проектом, выпишите четко, сколько и на что деньги вам нужны, чтобы мы видели смету. Это должно делать украинское правительство. Например, с дорогами. У нас нет приоритетности их ремонта и строительства. Бывает так, что чиновник захотел сделать дорогу в селе, там его мама живет или бабушка, и тогда мы делаем. И так по всем направлениям», — рассказывает собеседник Тижня, сотрудничающий с международными организациями.

 

По его словам, стратегией можно называть четкую карту как для использования в международными организациями, так и частными инвесторами: «Он открывает такую карту и выбирает, что подходит именно ему: видит объем работ и необходимые ресурсы. Считает, потянет ли это сам, или необходимо искать партнеров».

 

С тем, что не хватает государственной стратегии международной помощи, соглашается и Елена Трегуб: «В Украине даже на высшем уровне не было фактически ни одного стратегического документа, который они (международные доноры. — Ред.) на своем языке называют „план развития“. У нас были Соглашение об ассоциации с ЕС, меморандумы с МВФ, „Стратегия-2020“ и План действий правительства, который только на год делают. Ни один из этих документов не подходит. Им необходима общепринятая стратегия развития, которая расписана по приоритетам, и не на год, и не „в общем“, а с конкретными индикаторами на три года».

 

В таких условиях понять процессы для постороннего глаза почти невозможно, зато каждый играет по своим правилам. Все международные организации ежегодно обновляют собственную стратегию деятельности в определенной стране, согласно которой участвуют в проектах. С украинской стороны каждое ведомство по своему усмотрению решает, куда нужно тратить средства. Ситуативно выделяется ресурс, и отдельные ведомства принимают решения, в частности — об открытии баз данных и формирования карт развития на местном уровне.

 

«Приходят большие пакеты помощи, а те, кто сидит в Киеве и отвечает за распределение, думают: «А на что бы вам дать — на реформу таможни или на реформу госслужбы?», — говорит Трегуб. По ее словам, сейчас правительство работает над созданием среднесрочной стратегии, и эта работа уже на завершающем этапе. Пока документа нет, в области сформировался хаос. Такая ситуация становится лучшей пищей для коррупции.

 

Другая сторона проблемы — отслеживание эффективности уже реализуемых проектов. Поскольку в Украине нет общей стратегии, то нет и параметров, по которым можно судить об эффективности их внедрения.

 

Когда речь идет об аудите проектов, каждая организация самостоятельно определяет эти правила. В основном или нанимают внешнего аудитора на конкурсе, или, если проекты закреплены за органом, который представляет доноров в Украине, он выделяет аудиторов на свои контракты из своих же работников. Если речь идет о внешнем аудите, то услуги аудитора оплачиваются из средств проекта. Например, с 2003 по 2014 год в Украине реализовывали довольно большой международный инвестиционный проект развития системы государственной статистики.

 

Проект стоимостью почти $48 млн финансировали совместно Всемирный банк, МБРР и украинское правительство (выделило $5 млн от общей суммы). На сайте Госстата до сих пор можно найти, в частности, аудиторский отчет о проекте, подготовленный специалистами международной компании BDO (касается дополнительного финансирования займа в размере $9,5 млн). Из него можно получить информацию о том, что аудит заказал и оплачивает Всемирный банк из средств самой ссуды.

 

Стоимость аудита по состоянию на 2014 год составляла 50 тыс. грн. В общем вывод аудиторов сводится к тому, что нецелевое использование средств не выявлено. Такие аудиты касаются только финансового аспекта реализации проекта. Они не могут и не призваны давать ответ на другой вопрос: насколько улучшилась ситуация с ведением статистики в Украине после его завершения?

 

На том же сайте Госстата раздел с описанием проекта, в котором указано, что он «осуществлен», а дальше перечисленные задачи. На ресурсе Всемирного банка можно найти широкий комплексный отчет о реализации проекта, согласно которому основные его цели были достигнуты, а некоторые — даже превзойдены. Однако в обоих случаях объективных индикаторов — нет. Например, в отчетах говорится, что уменьшится количество форм, которые следует заполнять для ведения отчетности, но не указано, на сколько процентов и каких именно.

 

Значительные массивы информации о реализации проектов получает также Минэкономразвития. Речь идет о копии документации и отчетов. Однако государство эту информацию фактически не анализирует-за нехватки ресурсов. Получается, что за реализацию проектов, за аудит и за отслеживание эффективности отвечает одна сторона.

 

По словам Трегуб, целью Украины является система управления международной помощью, как у стран-кандидатов на членство в ЕС. Эта система предусматривает, что все этапы прохождения денег сосредоточены в руках самого государства. В качестве примера она приводит Турцию, где до недавнего времени руководили проектами не делегации международных доноров, а само государство. В то же время такая модель требует развитой государственной системы менеджмента публичных финансов.

 

В свою очередь, представители доноров боятся, что рост рычагов влияния государства приведет к злоупотреблениям, а также торможению осуществления проектов. При этом опрошенные Тижнем представители международных организаций признают, что даже негативные аудиты изредка приводят к серьезным последствиям: «Был случай, когда из Украины поступил ужасный аудиторский отчет о проекте. Там было нецелевое использование средств. В результате из-за рубежа направили дополнительные деньги, чтобы закрыть баланс в ноль. Ужасный отчет остался, но дальше дело не пошло».

 

Еще одной проблемой контроля за эффективностью являются знания и образованность населения в вопросах международной помощи. По словам Елены Трегуб, люди на местах убеждены, что нужно быть благодарным просто за то, что деньги выделили: «Как мне рассказала одна директор детсада, в котором за деньги международной помощи сделали очень некачественный ремонт, «дареному коню в зубы не смотрят». Чиновник добавляет, что недостаток знаний обусловлен также тем, что Украина никогда сама не была донором международной помощи. В Японии, например, есть курс для школьников «Официальная помощь развитию и зачем она нам нужна». Там детям объясняют, зачем их страна раздает деньги по всему миру.

 

Наконец, собеседники Тижня называют среди проблем сложность сравнения проектов в различных секторах. В Украине многие люди знают о грантах на развитие гражданского общества. Различные антикафе, хабы и медийные проекты на средства международных доноров массово открываются в разных городах. Также среди успешных таких примеров называют систему ProZorro.

 

В целом сектор «Управление и гражданское общество» (в нем реализуют большинство упомянутых в предыдущем абзаце проектов. — Ред.) занимает первую позицию по привлеченной в прошлом году МТП. В 2014-м правительство США через USAID начало реализовывать проект под названием «Украинская инициатива по повышению уверенности». Под него выделили немалую сумму — $36,5 млн на три года. Участниками сегодня стали 57 организаций из пяти областей.

 

Среди них школы, благотворительные фонды, медийные организации. Каждая из них получает небольшую часть денег под мелкие цели: музыкальные фестивали, тренинги или ремонты в школах. В то же время существуют масштабные проекты инвестиций стоимостью в сотни миллионов долларов в различные отрасли, в частности — в улучшение безопасности на ядерных объектах Украины, исполнителями которых выступает лишь несколько организаций.

 

Сравнивать такие проекты по одной шкале эффективности невозможно, однако парадокс в том, что ремонт или фестиваль на местном уровне гораздо заметнее для простых людей, чем развитие инфраструктуры АЭС. По словам Трегуб, сегодня в Украине нет никаких объективных исследований об эффективности оказания помощи по секторам. По ее словам, международные организации избегают инвестиций в сектор ИТ-за рисков крупных потерь. Уже есть два примера фактического провала таких проектов в Минсоцполитики.

 

«В целом есть сложные и простые проекты. Например, вам дали €20 тыс. для обмена студентами между Венгрией и Украиной. И ваш проект на 100% эффективен. Потому что украинские студенты побывали в Будапеште, а венгерские — в Киеве. Однако если проект на строительство дороги стоимостью $30 млн, то здесь все сложнее. Когда вы начали нанимать подрядчиков, оказалось, что якобы предоставленная местными властями земля находится в спорном положении, люди подали в суд против использования ее под дорогу.

 

Соответственно, проект уже затянулся минимум на год, вы платите большие деньги консультантам, юристам, соответственно — эффективность уже точно не будет 100%. Так случилось, потому что проект сложный. Сектор молодежи и образования легкий. Но вопрос в том, хотите ли вы иметь жесткую инвестицию после проекта, или мягкие навыки. Или еще якобы эффективные проекты обучения чиновников мягким навыкам. Потом оказывается, что эти чиновники свои новые навыки или не используют, или их уже освободили от должности», — говорит Трегуб.

 

Внутренняя кухня международных доноров

 

Несмотря на серьезные проблемы в государственных органах, которые часто тормозят проекты, деятельность международных организаций также вызывает немало вопросов. Прежде всего речь идет об условиях реализации проектов и использования денег и цепи посредников. Возникает вопрос в отношении ресурсов, на которые выделяются средства. Значительная часть денег тратится на зарплату или оплату услуг определенного консультанта.

 

«Это происходит примерно так. Вы (условно) производите шляпы и приходите получить грант на развитие производства. Вам его выдают, но в документах прописано, что обязательно должны взять оплачиваемую консультацию у определенного эксперта. Ее стоимость обычно фиксированная и не самая низкая. Более того, этот эксперт еще и в большинстве случаев о шляпах знает меньше, чем производитель, однако согласно условиям проекта отказаться от его услуг нельзя», — рассказывает собеседник Тижня из международных организаций.

 

Значительная часть международной помощи предоставлена под государственные гарантии возврата денег. Если это международный инвестиционный проект, как в случае с Госстатом, выплаты по этому проекту Украина будет осуществлять с 2020 года. Помощь международных финансовых организаций вообще является кредитом, который придется выплачивать. Также Украина, по условиям некоторых проектов, должна возвращать деньги в случае их аннулирования.

 

«Хоть и дипломатично, но государство все же должно следить за использованием средств. Именно поэтому МЭРТ и требует план закупок, чтобы видеть, сколько процентов идет на зарплаты. Хорошо, если это 30%, а бывали случаи, когда более половины средств проекта. Тогда нам от этого пользы нет. Бывало и такое, что получатели зарплат находились в США, Великобритании или Германии», — говорит Елена Трегуб.

 

Не меньше вопросов возникает и к посредникам на стадии реализации проекта. Если речь идет, например, о международной технической помощи, то процесс выделения средств таков: донорская организация не сама контролирует воплощение в жизнь проекта, а через посредническую компанию, которая и обеспечивает реализацию на месте. Уже этот посредник сотрудничает с реципиентом — тем, кто получает международную помощь согласно проекту или программе.

 

По факту происходит разрыв между заказчиком и получателем услуг: Всемирный банк никогда не узнает, получил ли помощь фермер Петро из Украины, и насколько она была нужна, ведь и контакты, и исследование эффективности проекта осуществляются через компанию-посредника. Такие структуры преимущественно оформлены как исследовательские институты, фонды или компании по предоставлению консультационных услуг.

 

По словам Елены Трегуб, пик предоставления международной помощи Украине пришелся на 2015-й, когда она выросла почти вдвое по сравнению с годом ранее. Уже в 2016-м начался спад. «Хотя окончательного возврата не будет. Все равно будет больше, чем до Революции достоинства», — прогнозирует она.

 

Представительница МЭРТ говорит, что сейчас все же готовится к подаче законопроект «О международной помощи», который наконец унифицирует это понятие и создаст рамочные правила игры в отрасли. С донорами, которые до этого выступали против обязательной регистрации проектов из-за давления государства, якобы «достигли компромиссного варианта». Правда, принять такой закон пытались уже дважды, и обе попытки провалились. Теперь следует ожидать новых компромиссов.

 

Андрій Голуб, опубликовано в издании Тиждень.UA

 

Перевод: Аргумент